Il riparto di competenze tra Stato e Regioni al tempo della pandemia secondo la Corte costituzionale: il “caso” Valle d’Aosta

 

Chiara Merlano¹

 

(Abstract)

Il contributo si propone di analizzare i rapporti tra legge statale e legge regionale nella gestione della crisi sanitaria. Muovendo dall’esame delle principali competenze che vengono in rilievo, l’indagine si sofferma sulla legge della Regione Valle d’Aosta, 9 dicembre 2020, n. 11, con la quale sono state introdotte misure di contenimento della diffusione del virus Covid-19 in difformità rispetto alla normativa statale. All’analisi dell’ordinanza con cui la Corte costituzionale ha disposto, per la prima volta nella storia, la sospensione in via cautelare della legge regionale impugnata, seguono alcune riflessioni sulla successiva declaratoria di parziale incostituzionalità, che ha rinvenuto nella profilassi internazionale l’esclusivo fondamento della disciplina emergenziale, con conseguente accentramento delle competenze legislative in capo allo Stato.

 

Sommario: 1. Premessa. – 2. Unitarietà e differenziazione nella lotta alla pandemia. – 3. Tutela della salute. – 4. Protezione civile. – 5. Profilassi internazionale. – 6. Il caso Valle d’Aosta. – 7. La prima ordinanza di sospensione della Corte costituzionale. – 8. La decisione nel merito della Corte costituzionale. – 9. La pervasività della “profilassi internazionale” nella gestione dell’emergenza pandemica.

 

1. Premessa.

Il periodo attuale può essere considerato sotto molteplici aspetti “emergenziale”: in primis, per l’epidemia da Covid-19 che ha sconvolto le vite di tutti, a cominciare da quell’ormai lontano 21 febbraio 2020, quando i telegiornali diedero la notizia dei primi contagi italiani con “epicentro” a Codogno, primo di tanti focolai del nostro Paese.

Un’emergenza sanitaria, dunque, da cui è derivata una grave emergenza socio-economica, che ha colpito tutti, nessuno escluso. Le plurime limitazioni adottate per fronteggiare la pandemia hanno interessato, e interessano, i più svariati aspetti della nostra quotidianità, costringendo le persone a modificare, in qualche caso persino ad abbandonare, abitudini che mai prima d’ora erano state messe in discussione; limitazioni che sono derivate da atti singolari, vuoi per l’“eccezionalità” del periodo vuoi per alcune scelte politiche, non sempre chiare, ordinate e soddisfacenti.

Della caotica regolazione dell’ultimo anno, molto si è scritto in dottrina² e gli Autori si sono concentrati, in particolare, sull’inusuale gerarchia delle fonti su cui tuttora si regge la normativa emergenziale. Al riguardo, molti hanno tentato una razionalizzazione della babele di fonti affastellatesi in questi mesi, rinvenendo il fondamento delle limitazioni dei diritti e delle libertà costituzionali chi³ nei principi del primum vivere e della salus rei publicae, chi⁴ nel diritto alla salute, espressamente riconosciuto dall’art. 32 Cost. quale “fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività”, chi⁵, ancora, nella decretazione d’urgenza.

Peraltro, la quasi totalità degli Autori concorda nel ritenere che un simile modo di regolamentare sia consentito o scusato⁶ in piena emergenza, ma non quando se ne ha un allentamento⁷.

E, ancora, alcuni⁸ hanno posto l’accento sulla singolarità di quest’emergenza, a causa del continuo e repentino mutare dell’andamento della curva epidemiologica, che renderebbe necessario il ricorso a strumenti più snelli e rapidi persino dei decreti-legge⁹, possibilmente concentrati nelle mani di organi monocratici, allo scopo di dare risposte modificabili in corso d’opera.

Se, da un lato, si è detto¹⁰, il Governo non avrebbe potuto agire diversamente, dall’altro, sono state tante le voci che hanno messo in luce le criticità della normativa emergenziale, lamentando l’inadeguatezza dei decreti-legge, in specie il primo di quelli adottati per fronteggiare la crisi¹¹, a fungere da base legale alle restrizioni introdotte dai d.p.c.m.¹², il mancato ricorso a fonti secundum ordinem¹³, la regolamentazione parcellizzata nel tempo e nello spazio, la marginalizzazione del ruolo del Parlamento¹⁴ e l’accentramento nella gestione dell’emergenza pandemica, a discapito delle autonomie territoriali¹⁵.

Ed è proprio sui delicati rapporti tra centro e periferia nella regolamentazione dell’emergenza pandemica a livello primario che s’intende discorrere, alla luce della recente vicenda che ha coinvolto la Regione autonoma Valle d’Aosta, la cui legge regionale¹⁶, impugnata dal Governo, ai sensi dell’art. 127 Cost., è stata dapprima sospesa¹⁷ in via cautelare dalla Corte costituzionale, che ha esercitato per la prima volta il potere inibitorio di cui agli artt. 35 e 40, l. 87 del 1953, e poi dichiarata incostituzionale¹⁸ in alcune sue parti.

 

2. Unitarietà e differenziazione nella lotta alla pandemia.

Se in dottrina¹⁹ molto si è discusso in merito al potere di ordinanza dei Presidenti delle Giunte regionali e dei Sindaci, previsto dall’art. 32, l. 833 del 1978, istitutiva del Servizio sanitario nazionale, più in ombra è rimasto il dibattito sui rapporti tra legge statale e legge regionale nella gestione dell’emergenza. Questo, forse, è stato favorito anche dalle circostanze: invero, a fronte di centinaia di ordinanze regionali e locali adottate per differenziare le risposte su base territoriale alla pandemia, si conta, invece, un numero più circoscritto di leggi approvate nell’ultimo anno²⁰.

Per quanto attiene ai rapporti tra fonte statale e fonte regionale, sembra corretto soffermarsi primariamente sul riparto di competenze previsto dall’art. 117 Cost., da ritenersi invariato anche a seguito della dichiarazione dello stato di emergenza nazionale²¹ e della normativa che ne è derivata, non potendo essa derogarvi neppure in un contesto critico quale quello attuale²².

Si ritiene, infatti, che i provvedimenti urgenti adottati per fronteggiare la pandemia abbiano un senso soltanto nella misura in cui essi rimangano fedeli all’impianto costituzionale. Invero, ai sensi dell’art. 77 Cost., il Governo può adottare provvedimenti urgenti, ma non straordinari, qui nel senso di extra ordinem²³, peraltro aventi efficacia provvisoria fintantoché non intervenga la relativa legge di conversione a consolidarne gli effetti.

In questo senso si possono leggere i decreti-legge emanati dal Governo, a partire dal d.l. 6 del 2020, che ammettono l’adozione dei provvedimenti necessari per fronteggiare la crisi, fermo sempre il rispetto della Carta costituzionale e, dunque, anche il riparto di competenze legislative, sebbene esso sembra essersi, per così dire, “allentato” nella gestione della crisi²⁴.

Così ricostruito il fondamento costituzionale della normativa emergenziale e, in particolare, i limiti che essa incontra nella Costituzione medesima, tra cui l’impossibilità di alterare il riparto di competenze ivi previsto, neppure a seguito di dichiarazione dello stato di emergenza, occorre, allora, volgere lo sguardo alle materie che vengono in rilievo nell’attuale contesto pandemico.

La questione su quale sia la materia entro cui inscrivere le previsioni – pur se variegate, tutte – finalizzate a contrastare e a contenere la diffusione del contagio, non è secondaria, perché dalla risposta che si dà all’interrogativo discendono conseguenze diverse in ordine al riparto di competenze, soprattutto con riferimento ai margini d’intervento di Regioni ed enti locali.

Invero, nelle materie di competenza legislativa esclusiva statale non v’è spazio per una regolamentazione autonoma e integrativa della legge regionale, potendo la stessa intervenire soltanto con norme attuative, che comunque tengano conto delle specificità territoriali, in un clima di leale collaborazione tra “centro” e “periferia”.

Quando la materia è di competenza concorrente, invece, allo Stato è rimessa la definizione dei principi fondamentali²⁵, dovendosi sempre riservare margini d’intervento alle Regioni, a meno di non voler considerare la chiamata in sussidiarietà ex art. 118 Cost. Meno condivisibile, invece, è l’ipotesi che nel caso di specie il Governo abbia esercitato il potere sostitutivo di cui all’art. 120 co. 2 Cost., perché non sembra essere stata attivata la procedura prevista dalla legge La Loggia²⁶, mancando, in particolare, il coinvolgimento delle Regioni e delle Province autonome²⁷.

L’attenzione sarà ora rivolta alle materie che più sembrano venire in rilievo nella gestione della crisi sanitaria, vale a dire la tutela della salute e la protezione civile, che rientrano tra le competenze legislative concorrenti, nonché la profilassi internazionale, contemplata, invece, nell’elenco, di cui all’art. 117 co. 2 Cost., di competenza legislativa esclusiva statale.

 

3. Tutela della salute.

Il diritto alla salute è contemplato dagli artt. 32 e 117 co. 3 Cost.²⁸. Il primo lo riconosce quale “fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività”²⁹, ossia quel bene primario e assoluto, che costituisce la precondizione dell’effettivo godimento di tutti gli altri diritti e libertà parimenti garantiti dalla Costituzione.

Se in tempi recenti si è tentato di dare all’art. 32 Cost. una lettura di tipo evolutivo, capace di accogliere al suo interno anche la salute intesa come “condizione di benessere dell’individuo, come piena realizzazione della personalità dell’uomo, e, infine (last but not least), come diritto ad un ambiente salubre”³⁰, oggi sembra risaltare nuovamente la sua accezione più tradizionale: la tutela della salute intesa come un problema di sicurezza sanitaria, quasi di ordine pubblico interno e internazionale.

Quanto al riparto di competenze, l’art. 117 co. 3 Cost. attribuisce al centro la definizione dei principi fondamentali e agli enti territoriali la disciplina di dettaglio, nel rispetto della c.d. legge cornice di matrice statale.

In materia sanitaria, alle Regioni compete, dunque, l’attuazione e l’esecuzione delle direttive stabilite dalla legge statale, nonché l’organizzazione e la gestione del servizio sanitario su base territoriale³¹, peraltro a condizione che siano garantiti i livelli essenziali delle prestazioni relative al diritto in esame, la cui definizione è interamente rimessa allo Stato, ai sensi dell’art. 117 co. 3 lett. m) Cost.

Ecco che emerge una delle principali difficoltà in ordine alla gestione potenzialmente policentrica dell’emergenza di Covid-19, nella quale si intersecano competenze diverse³², che ben possono essere regionali, spettando, invece, allo Stato le scelte che attendono alle esigenze meritevoli di disciplina uniforme su tutto il territorio nazionale³³. Il legislatore statale deve, quindi, prevedere le norme necessarie per assicurare a tutti il godimento dei diritti, senza che gli enti territoriali possano limitarne o condizionarne l’azione³⁴.

Va peraltro osservato che, trattandosi di un’emergenza sanitaria, per fronteggiare la quale vanno adottate (e sono state adottate) misure che investono competenze anche molto distanti dalla sanità pubblica in senso stretto, è inevitabile ritenere che essa subisca una dilatazione funzionale, essendo la totalità dei provvedimenti adottati nell’ultimo anno finalizzata a contenere la diffusione del contagio e a tutelare il diritto alla salute³⁵, nella sua dimensione collettiva prima ancora che individuale.

Nel bilanciamento operato dallo Stato, il diritto alla salute, qui inteso anche come diritto alla vita, è stato ritenuto prevalente su tutti gli altri beni costituzionalmente garantiti³⁶, anche in ragione delle carenze del Servizio sanitario nazionale³⁷. E, tuttavia, la giurisprudenza costituzionale ha rimarcato più volte che i diritti soccombenti non possono essere sacrificati in misura tale da compromettere il loro nucleo essenziale, come garantito dalla Costituzione³⁸.

Secondo la Consulta, quando vengono in rilievo plurimi interessi e diritti su scala nazionale, il bilanciamento è necessariamente riservato allo Stato, portatore di istanze unitarie, e questa decisione non soltanto non è sindacabile dalle Regioni, ma queste non possono neppure derogarvi in melius³⁹.

La fonte legislativa regionale non può incidere, quindi, sulle restrizioni dei diritti fondamentali previste dalle leggi nazionali allo scopo di tutelare la salute. Provvedimenti anche più riduttivi possono, invece, essere temporaneamente adottati mediante l’esercizio del potere d’urgenza, di cui all’art. 32 della l. 833 del 1978, espressamente richiamato dai decreti legge emanati dal Governo per fronteggiare l’emergenza, purché ossequiosi dei limiti ivi contemplati.

Invero, nell’art. 1 co. 16, d.l. 16 maggio 2020, n. 33⁴⁰, su cui ancora oggi si fonda la normativa nazionale dell’emergenza sanitaria, si autorizzano le Regioni ad adottare provvedimenti in deroga, anche in pejus, a quanto previsto dalla normativa nazionale, sulla base del monitoraggio dalle medesime svolto in ordine all’andamento della situazione epidemiologica sui rispettivi territori e avuto riguardo anche alle condizioni di adeguatezza del sistema sanitario regionale. Questa previsione, adottata in un momento di minore allarme sociale, anche con l’intento di distendere i rapporti con le Regioni⁴¹, si discosta notevolmente da quella contenuta nel precedente d.l. 19 del 2020⁴², che, all’opposto, aveva limitato il potere di ordinanza regionale e sindacale⁴³, allo scopo di contenere l’“iperattivismo incontrollato”⁴⁴ dei Presidenti delle Giunte regionali e dei Sindaci nella fase iniziale di gestione dell’emergenza⁴⁵.

Al riguardo, va osservato che l’autorizzazione a derogare alla normativa statale⁴⁶, circoscritta alle more dell’adozione dei d.p.c.m., concerne esclusivamente i poteri di ordinanza, non l’esercizio del potere legislativo ordinario⁴⁷. In altre parole, se le misure contenute nelle ordinanze possono temporaneamente derogare alle norme vigenti, allo scopo di provvedere d’urgenza in ordine alle emergenze di carattere territoriale, i poteri normativi ordinari, invece, continuano a esercitarsi nel rispetto della Costituzione e del riparto di competenze ivi previsto.

 

4. Protezione civile.

Nella legge 24 febbraio 1992, n. 225, istitutiva del Servizio nazionale di protezione civile, si trova un’implicita definizione della materia in termini funzionali: allo stesso, infatti, è attribuita la tutela dell’integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell’ambiente dai danni o dal pericolo di danni derivanti da calamità naturali, da catastrofi e da altri eventi calamitosi⁴⁸, di cui si ha un’esplicazione all’art. 2 della legge citata⁴⁹.

La Costituzione contempla la protezione civile tra le materie di competenza legislativa concorrente, di cui all’art. 117 co. 3 Cost.⁵⁰.

Tra le fonti primarie, invece, viene in rilievo, in aggiunta alla già citata l. 225 del 1992, il d.lgs. 2 gennaio 2018, n. 1 (c.d. Codice della Protezione civile), il cui art. 7 distingue le emergenze in ordinarie, straordinarie di rilevanza territoriale e straordinarie di rilevanza nazionale, queste ultime gestite dal Governo centrale, a condizione che sia stato previamente deliberato lo stato di emergenza nazionale.

In proposito, in dottrina⁵¹ si è osservato che tale tripartizione sarebbe coerente con il riparto di competenze: invero, in una situazione di emergenza nazionale le scelte in merito alla gestione della crisi, inclusa la selezione dei diritti e delle libertà costituzionali da sacrificare, competono ragionevolmente allo Stato, avendo un’efficacia estesa a tutto il territorio nazionale⁵². Peraltro, il Codice della Protezione civile prevede che le ordinanze adottate per fronteggiare emergenze di carattere nazionale debbano essere precedute dall’intesa con le Regioni interessate⁵³.

La dottrina⁵⁴ ha segnalato pure che lo stato di emergenza nazionale giustificherebbe l’intervento statale anche in materie di competenza regionale, a condizione che lo stesso sia circoscritto al tempo e ai casi in cui è necessario provvedere tramite l’esercizio di poteri straordinari. La stessa dottrina, trae, quindi, la conclusione che l’incapacità di fronteggiare la crisi sanitaria con mezzi ordinari rappresenti il presupposto e, al contempo, il limite dell’intervento statale: pertanto, cessata l’emergenza o nell’eventualità che le Regioni siano in grado di dare una risposta adeguata alla crisi sanitaria, la normativa nazionale non troverebbe più una sua giustificazione, non potendosi estendere indefinitamente nel tempo e nello spazio.

Alla luce di tali considerazioni, la materia della protezione civile risulta, per così dire, “debole” a fondare la competenza legislativa statale nelle fasi recessive dell’emergenza, salvo a intendersi su che cosa sia l’emergenza. Poiché, com’è stato affermato dalla Corte costituzionale⁵⁵, la gestione della crisi a livello statale è limitata al periodo compreso tra l’insorgere e il cessare della situazione di emergenza, v’è da chiedersi se essa perduri per tutto il tempo in cui è in vigore lo stato di emergenza, su delibera del Consiglio dei Ministri⁵⁶, o se, invece, vada contenuta nel periodo in cui gli enti territoriali non sono in grado di fornire risposte efficaci, trattandosi di una materia, la protezione civile, di competenza concorrente, rispetto alla quale, dunque, le Regioni non andrebbero estromesse oltre il tempo strettamente necessario.

Non sembra casuale, pertanto, il tentativo che è stato fatto e da parte del Governo e da parte della magistratura amministrativa e ora anche costituzionale di ancorare la disciplina nazionale dell’emergenza a una materia più “solida”, qual è la profilassi internazionale.

 

5. Profilassi internazionale.

Per “profilassi” deve intendersi, genericamente, l’“insieme di norme e di metodi intesi a evitare o prevenire il diffondersi di malattie. In particolare, le norme e i provvedimenti che si devono adottare, collettivamente o da parte di singoli, per la difesa contro una determinata malattia, e la loro applicazione pratica”⁵⁷. Essendo il Covid-19 una malattia che, a causa della sua rapida diffusione su scala globale, è stata dichiarata ufficialmente una pandemia⁵⁸, non v’è dubbio che la materia della profilassi internazionale venga in rilievo⁵⁹. La difficoltà concerne semmai l’esatta perimetrazione della stessa.

Alla predetta definizione sembrano potersi ricondurre non soltanto le vaccinazioni, sulle quali la Corte costituzionale ha già avuto modo di esprimersi positivamente⁶⁰, ma anche le più diverse misure restrittive che sono state adottate per contenere e contrastare la diffusione del virus, ove se ne valorizzi la finalità.

Al pari della salute, dunque, anche la profilassi internazionale sembra estensibile sotto il profilo funzionale e, tuttavia, ivi la cautela dev’essere maggiore, perché, trattandosi di una materia riservata alla competenza legislativa esclusiva statale, ai sensi dell’art. 117 co. 2 lett. q) Cost., una sua eccessiva dilatazione causerebbe un sostanziale esautoramento delle Regioni e delle Province autonome. Se è vero che lo Stato ha vocazione unitaria e, quindi, pare più idoneo alla gestione complessiva dell’emergenza, è altresì vero che la diffusione del Covid-19 fin dai suoi inizi non è mai stata omogenea sul territorio nazionale. Si condividono, pertanto, le riflessioni della dottrina⁶¹ in merito alla necessità o, quantomeno, all’opportunità di una differenziazione su base regionale e locale.

Spia del fatto che la “partita” tra Stato e Regioni si giochi soprattutto sul riconoscimento di questa materia a fondamento delle misure di contenimento adottate dal Governo per gestire la crisi sanitaria è la progressiva valorizzazione della profilassi internazionale nelle premesse degli atti centrali, a cominciare del decreto-legge 9 marzo 2020, n. 14, recante “Disposizioni urgenti per il potenziamento del Servizio sanitario nazionale in relazione all’emergenza Covid-19”. Attraverso il richiamo dell’art. 117 co. 2 lett. q) Cost., il Governo sembra restringere gli spazi d’intervento degli enti territoriali, nel tentativo di accentrare la regolamentazione dell’emergenza pandemica, al dichiarato scopo di dare una risposta unitaria⁶².

Agli sforzi del Governo si aggiungono le pronunce giurisprudenziali, che, fin dalle prime battute, propendono per l’affermazione della prevalenza della norma statale sulle misure di contrasto al Covid-19 adottate dagli enti territoriali⁶³.

 

6. Il “caso” Valle d’Aosta.

Tra i provvedimenti territoriali adottati nella gestione della pandemia si segnala, soprattutto, la legge regionale 9 dicembre 2020, n. 11, approvata dal Consiglio regionale della Valle d’Aosta nel tentativo di fornire alle future ordinanze regionali e sindacali un fondamento giuridico diverso, e più ampio, rispetto alla normativa statale.

Ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 1, 2 e 4, l. 11 del 2020, il Presidente della Regione Valle d’Aosta può, infatti, adottare le misure utili a contrastare e a contenere la diffusione del virus sul territorio regionale, anche in difformità dalla normativa nazionale, così adattando le misure al territorio e alla realtà locale⁶⁴.

In particolare, il Presidente della Regione, per regolare l’esercizio delle attività, può adottare le misure elencate all’art. 2 della legge in commento⁶⁵, molte delle quali si segnalano per essere meno restrittive di quelle statali.

Il sistema previsto dalla Regione Valle d’Aosta sembra ricalcare quello statale non soltanto per l’introduzione di una “legge cornice”, che consente al Presidente della Giunta regionale di adottare specifiche misure limitative dei diritti mediante l’esercizio dei poteri di ordinanza dalla stessa attribuitigli, ma anche per la previsione, di cui all’art. 3 della legge in commento, di una “Unità di controllo e di coordinamento”, da istituirsi con Decreto presidenziale, che coadiuvi il Presidente della Regione e gli altri soggetti coinvolti nella gestione dell’emergenza.

Contestualmente alla pubblicazione della legge regionale, il Presidente della Regione Valle d’Aosta adotta l’ordinanza 11 dicembre 2020, n. 552, con cui sono introdotte specifiche misure per il territorio di riferimento in materia di spostamenti, sport e attività motoria, esercizi commerciali e servizi, ristorazione e somministrazione di alimenti e bevande e attività ricettive, istruzione e formazione e pubblica amministrazione, con decorrenza dal 12 dicembre 2020.

Al di là dei contenuti specifici dell’atto, peraltro di segno restrittivo rispetto a quanto previsto dalla normativa statale, sebbene i dati forniti dalle Autorità Sanitarie in quel periodo evidenziassero un’evoluzione positiva della pandemia, colpisce più di ogni altro aspetto il mancato richiamo ai decreti-legge emanati dal Governo per fronteggiare la crisi epidemiologica, che, per ciò che qui interessa, limitano il potere d’ordinanza regionale e sindacale. Tra le premesse dell’atto, sono menzionati, invece, l’art. 32 Cost.; la legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, con cui fu approvato lo Statuto speciale per la Regione Valle d’Aosta; le delibere del Consiglio dei Ministri, con cui il Governo ha dichiarato e prorogato lo stato di emergenza nazionale; la legge regionale 9 dicembre 2020, n. 1, a riprova che essa, e non la normativa nazionale, costituisce il fondamento di tale atto; il d.p.c.m. 3 dicembre 2020, n. 301, ove si prevede che le disposizioni introdotte si applichino anche alle Regioni a statuto speciale, nel rispetto dei rispettivi Statuti e delle relative norme di attuazione.

La risposta del Governo non si fa attendere. In un primo momento, il Presidente del Consiglio dei ministri tenta la via amministrativa, chiedendo al TAR Valle d’Aosta l’annullamento dell’ordinanza in discorso e, nelle more della decisione di merito, la sospensione in via cautelare, ai sensi dell’art. 55 c.p.a.⁶⁶.

A seguito del rigetto dell’istanza cautelare⁶⁷ e previa delibera da parte del Consiglio dei ministri, il Presidente del Consiglio impugna, quindi, l’intera legge regionale ai sensi dell’art. 127 Cost., lamentando, in particolare, la violazione del riparto di competenze, in riferimento all’art. 117 co. 2 lett. m), q) e h) Cost., avuto riguardo alle materie dei livelli essenziali delle prestazioni e della profilassi internazionale, e il co. 3 del medesimo articolo, rispetto ai principi fondamentali in materia di tutela della salute⁶⁸.

Contestualmente, il Presidente del Consiglio chiede alla Corte costituzionale di sospendere in via cautelare l’intera legge impugnata, ai sensi dell’art. 35, l. 11 marzo 1953, n. 87.

La Regione Valle d’Aosta, costituitasi in data 7 gennaio 2021, eccepisce⁶⁹ l’inammissibilità del ricorso e il rigetto dell’istanza cautelare, assumendo che il richiamo alle materie di profilassi internazionale e di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni non sarebbe pertinente. Il resistente sostiene, altresì, che, ai sensi dell’art. 3 co. 2, d.l. 33 del 2020, le disposizioni dallo stesso recate siano applicabili alle Regioni speciali solo ove siano compatibili con i rispettivi Statuti e le relative norme di attuazione e che, a tal proposito, verrebbero in rilievo alcune competenze statutarie primarie⁷⁰ e attuative-integrative,⁷¹ rispettivamente previste dagli artt. 2 e 3 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d’Aosta), nonché alcune competenze concorrenti e residuali, di cui all’art. 117 co. 3⁷² e 4⁷³ Cost.

La Regione asserisce, inoltre, che la conformità delle misure territoriali a quelle statali sarebbe garantita dalle ordinanze adottate dal Presidente della Giunta.

Quanto all’istanza cautelare, il ricorrente ne chiede il rigetto per genericità e, in subordine, per mancanza dei presupposti, in specie del periculum in mora, in quanto la Regione Valle d’Aosta si troverebbe tra quelle in fascia “gialla” e che il pregiudizio sarebbe meramente potenziale, ben potendo essere eliminato dalle ordinanze regionali.

 

7. La prima ordinanza di sospensione della Corte costituzionale.

La Corte costituzionale, per la prima volta⁷⁴ nella sua storia, ha accolto la richiesta di sospensione cautelare formulata dal Governo nel ricorso in via principale di cui all’art. 127 Cost.

Il potere inibitorio è previsto, a livello primario, dagli artt. 35⁷⁵ e 40⁷⁶ della legge 11 marzo 1953, n. 87, nonché dagli artt. 21 e 26 delle norme integrative per i giudizi innanzi alla Corte costituzionale, adottate dalla medesima Corte nell’esercizio del proprio potere regolamentare, ai sensi dell’art. 22 co. 2, l. 87/1953.

Pur non trovando esplicito riconoscimento nella Carta costituzionale, in dottrina⁷⁷ è stato osservato che tale potere avrebbe un fondamento indiretto nelle attribuzioni riconosciute alla Consulta nell’ambito del giudizio di legittimità in via principale⁷⁸, essendo funzionale a garantire la piena tutela giurisdizionale nelle more dell’adozione della sentenza di merito⁷⁹.

Dal canto suo, la Corte costituzionale, sebbene abbia sempre mostrato un atteggiamento di eccezionale prudenza nella decisione di sospendere una legge impugnata, non sembra avere mai messo in discussione la possibilità di farlo, al pari degli altri giudici, previa valutazione dei tradizionali presupposti del fumus boni iuris e del periculum in mora.

Al riguardo, va osservato che l’art. 35, l. 87/1953 non prevede espressamente il primo dei due requisiti appena richiamati, limitandosi a contemplare il “rischio di un irreparabile pregiudizio all’interesse pubblico o all’ordinamento giuridico della Repubblica ovvero il rischio di un pregiudizio grave e irreparabile per i diritti dei cittadini”⁸⁰, ma la stessa Corte ritiene necessaria la sussistenza di entrambi⁸¹. Dal canto suo, la dottrina considera anche il fumus quale “criterio processuale generale tipico del giudizio cautelare secondo la previsione generale recata dall’art. 700 c.p.c., come chiarito dalla giurisprudenza civile e sulla base di quanto precisato per la giurisdizione amministrativa dall’art. 55, comma 9, del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104”⁸².

Peraltro, attesa la stretta dipendenza dal giudizio in via principale, in analogia a quanto previsto per le altre giurisdizioni, si dovrebbe ritenere che la Consulta sia vincolata al petitum del ricorso principale. Conseguentemente, le sue valutazioni in merito alla sussistenza dei due presupposti del fumus e del periculum andrebbero circoscritte ai vizi di costituzionalità dedotti dal ricorrente⁸³.

Nella questione di legittimità costituzionale sollevata dal Governo avverso la legge valdostana vengono in rilievo gli artt. 35 e 40, l. 87 del 1953 e l’art. 21 delle norme integrative, essendo la pronuncia della Consulta “sollecitata”⁸⁴ dall’istanza formulata dall’Avvocatura generale dello Stato, la quale indica, tra i presupposti, le gravi ripercussioni per la salute pubblica che la normativa regionale potrebbe avere sull’intero territorio nazionale, anche in ragione della possibile emulazione da parte di altre Autonomie, con irreparabile pregiudizio all’ordinamento giuridico della Repubblica e alla gestione unitaria dell’emergenza.

La Corte, dopo avere riassunto le argomentazioni dell’Avvocatura generale dello Stato e le repliche della Regione Valle d’Aosta, dichiara di accogliere la “sollecitazione”⁸⁵ del ricorrente e sospende l’intera legge, ravvisando la sussistenza sia del fumus che del periculum.

Quanto al primo, la Consulta ritiene che la legge valdostana si sovrapponga alla normativa statale in una materia, quella della profilassi internazionale, di esclusiva competenza statale, ai sensi dell’art. 117, co. 2, lett. q) Cost., così mostrando di considerare “di contenimento” tutte le misure variamente adottate nella gestione dell’emergenza.

Rispetto al periculum, invece, la Corte costituzionale considera la disciplina regionale in sé foriera del rischio di un pregiudizio grave e irreparabile per la salute dei cittadini, in ragione del fatto di consentire l’adozione di misure meno rigorose rispetto a quelle previste dal Governo centrale, circostanza, questa, che potrebbe provocare un’accelerazione nella diffusione del contagio, con ricadute sull’intero territorio nazionale.

Alla luce di questo, la decisione della Corte costituzionale è quella di sospendere l’intera legge regionale e non soltanto alcune sue parti, ritenendo impossibile nella fase cautelare vagliare attentamente le singole disposizioni della normativa impugnata.

Si ha, dunque, una valorizzazione della materia “profilassi internazionale”, che di fatto determina un accentramento delle competenze legislative, sebbene la stessa Corte sottolinei come la gestione unitaria dell’emergenza⁸⁶, in questa ordinanza elevata a interesse pubblico⁸⁷, non sia preclusiva di diversificazioni regionali, con un richiamo espresso al principio della leale collaborazione.

Restano in ombra, invece, gli altri parametri costituzionali invocati dal ricorrente per fondare la propria competenza. È possibile che in questa fase la Corte costituzionale non abbia preso in considerazione le altre materie richiamate nel ricorso, ritenendo la sola profilassi internazionale sufficiente a dimostrare la sussistenza del fumus e, dunque, a fondare la competenza dello Stato.

I primi commentatori⁸⁸ hanno osservato che la decisione di sospendere l’efficacia della legge regionale, attesa la cautela da sempre dimostrata dalla Corte costituzionale nell’esercitare tale potere, lascia intendere che la stessa fosse già orientata ad accogliere il ricorso nel merito. Nell’ordinanza, infatti, i giudici costituzionali non sembrano dubitare che le misure adottate per contenere la diffusione del virus rientrino nella materia della profilassi internazionale, ciò che di fatto determina l’attrazione della competenza legislativa in merito alla gestione dell’emergenza di Covid-19 interamente in capo allo Stato, lasciando alle Regioni e alle Province autonome soltanto lo spazio di un intervento in attuazione della normativa nazionale, senza alcuna possibilità di derogarvi.

 

8. La decisione nel merito della Corte costituzionale.

Com’era prevedibile, la Corte costituzionale, con sentenza 12 marzo 2021, n. 37, ha così parzialmente accolto il ricorso presentato dallo Stato, dichiarando l’illegittimità costituzionale di alcune parti della legge valdostana, in specie gli artt. 1, 2 e 4, co. 1, 2 e 3. Nella sentenza, la Corte fa il punto sul riparto delle competenze legislative nella gestione della pandemia e, senza entrare nel merito della legittimità dei d.p.c.m., afferma incidenter la conformità al disegno costituzionale del sistema delle fonti adottato per fronteggiare l’attuale crisi sanitaria.

La sentenza si apre con la disamina della legge regionale, ove si osserva che essa disciplina la gestione della crisi in difformità rispetto a quanto statuito a livello centrale, condizionando le attività all’osservanza delle misure introdotte in forza della legge medesima. In particolare, l’art. 2 individua una serie di attività comunque consentite, a condizione che siano svolte nel rispetto dei protocolli di sicurezza, alcuni dei quali stabiliti dal Presidente della Giunta con ordinanze. Altre attività, invece, parimenti ammesse, possono essere sospese dal Presidente della Regione per ragioni sanitarie. Ancora, quest’ultimo può stabilire quali eventi e manifestazioni possono svolgersi in deroga alla disciplina nazionale.

Dopo avere richiamato i motivi addotti dal ricorrente e la sospensione della legge impugnata, disposta in via cautelare con ordinanza 4 del 2021, la Corte costituzionale motiva sull’ammissibilità del ricorso, assumendo che lo stesso è esplicito nell’indicare l’oggetto e le relative censure, anche in punto di competenze statutarie.

Quanto all’interpretazione costituzionalmente conforme auspicata dalla Regione resistente, i giudici escludono che tale onere incomba sul Governo. Né ciò sarebbe possibile, in quanto le norme impugnate autorizzano lo svolgimento di alcune attività che sono vietate a livello nazionale; pertanto, si rende impossibile risolvere in via interpretativa tale antinomia.

Ciò che desta maggiore biasimo da parte della Corte, tuttavia, concerne la previsione di un meccanismo di recepimento da parte del Presidente della Giunta regionale, che consenta l’applicabilità sul territorio regionale di larga parte delle misure statali che risultino difformi dalla normativa valdostana, introducendo, di fatto, una disciplina territoriale autonoma della pandemia.

Tanto premesso, la Corte costituzionale conferma la prevalenza – verrebbe da dire quasi il “predominio” – della profilassi internazionale, materia che basta a fondare la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella gestione dell’emergenza sanitaria.

Segue una ricostruzione della normativa primaria in punto di riparto di competenze tra i diversi organi di governo.

Al riguardo, la Consulta richiama gli artt. 6 e 7, l. 833 del 1978, che affidano allo Stato la competenza in materie di profilassi internazionale e di profilassi delle malattie infettive e diffusive, per le quali siano previste l’obbligo della vaccinazione o della quarantena. Peraltro, la Corte, nell’evidenziare che la seconda delle due è stata delegata alle Regioni dalla stessa legge istitutiva del SSN, sottolinea la legittimità di un suo ri-accentramento, allorché sia imposto dall’esigenza di una disciplina unitaria “idonea a preservare l’uguaglianza delle persone nell’esercizio del fondamentale diritto alla salute e a tutelare contemporaneamente l’interesse della collettività”⁸⁹.

Si rammenta, inoltre, l’art. 112 co. 3 lett. g), d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, che conferma le attribuzioni legislative statali in materia di profilassi delle epidemie di dimensioni nazionali e internazionali.

Non mancano i riferimenti all’art. 32, l. 833 del 1978; l’art. 117, d.lgs. 112 del 1998; all’art. 50, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali); e, da ultimo, al d.lgs. 2 gennaio 2018, n. 1 (Codice della protezione civile), per evidenziare come la diffusione dell’emergenza su tutto il territorio nazionale radichi nello Stato il potere decisionale.

Viene ripreso, poi, un argomento che già traspariva nell’ordinanza di sospensione, ossia l’“effetto a cascata” che l’adozione di una misura più permissiva su base locale potrebbe avere sulla diffusione del contagio non solo a livello nazionale, ma persino su scala globale⁹⁰.

Per supportare l’affermazione circa l’idoneità del Governo alla gestione dell’emergenza da Covid-19, i giudici costituzionali richiamano incidenter il principio di sussidiarietà, di cui all’art. 118 Cost., sebbene la declaratoria d’incostituzionalità non si fondi su tale parametro, che si ritiene assorbito dal più pregnante art. 117 co. 2 lett. q) Cost. Nella sentenza si asserisce che al legislatore nazionale competono “non soltanto le misure di quarantena e le ulteriori restrizioni imposte alle attività quotidiane (…) ma anche l’approccio terapeutico; i criteri e le modalità di rilevamento del contagio tra la popolazione; le modalità di raccolta e di elaborazione dei dati; l’approvvigionamento di farmaci e vaccini, nonché i piani per la somministrazione di questi ultimi”⁹¹. Tale conclusione è necessitata dalla diffusione del contagio su scala nazionale e internazionale; ciò richiede una valutazione che tenga conto di tutti i profili, atteso che “le scelte compiute a titolo di profilassi internazionale si intrecciano le une con le altre, fino a disegnare un quadro che può aspirare alla razionalità, solo se i tratti che lo compongono sono frutto di un precedente indirizzo unitario”⁹².

Dopo avere ricostruito l’impianto legislativo vigente, la Corte costituzionale si sofferma sull’analisi della normativa che disciplina l’attuale emergenza, la quale presenta tratti così peculiari da giustificare l’adozione di risposte nuove, capaci di adattarsi prontamente alla repentina e imprevedibile evoluzione della crisi sanitaria. Senza entrare nel merito della natura giuridica e della legittimità dei d.p.c.m., la Consulta sembra ritenere congruente con il dettato costituzionale la sequenza normativa e amministrativa con cui Stato, Regioni ed enti locali hanno fornito risposte alla pandemia⁹³.

Ciò che, invece, preme alla Corte sottolineare è che il legislatore regionale non può ricorrere alla potestà legislativa né per paralizzare gli effetti dei provvedimenti di necessità e di urgenza adottati dal Governo centrale⁹⁴, né per rendere inapplicabile sul proprio territorio una legge statale⁹⁵.

Tanto premesso, la Consulta conclude per l’incostituzionalità della normativa regionale, nelle parti in cui essa impone una gestione della crisi sanitaria autonoma e alternativa a quella nazionale, facente capo alle previsioni legislative e alle ordinanze del Presidente della Regione in luogo di quelle statali.

Invero, i giudici costituzionali non prendono in esame le misure concretamente adottate sul territorio nazionale e su quello regionale, ravvisando un contrasto tra le fonti primarie, attesa l’invasione della sfera di competenza esclusiva dello Stato nella materia della profilassi internazionale, che è “sottratta all’intervento del legislatore regionale”⁹⁶. Nessuna Regione, dunque, neppure se dotata di autonomia speciale, può legiferare in materia per adattare la normativa statale alla realtà territoriale, salvo che sia stata preventivamente autorizzata dal legislatore nazionale e soltanto mediante l’esercizio di funzioni amministrative⁹⁷.

Per quanto concerne la Regione Valle d’Aosta, in particolare, nessuna attribuzione statutaria può essere vantata. In tal senso, appare dirimente l’art. 36, l. 16 maggio 1978, n. 196, recante “Norme di attuazione dello Statuto speciale della Valle d’Aosta”, che sottrae la profilassi internazionale alle competenze statutarie. Tutte le altre materie richiamate dalla resistente, tra cui l’integrazione e l’attuazione in tema di igiene e sanità, l’assistenza ospedaliera e profilattica⁹⁸, sono giudicate “recessive rispetto all’interesse prevalente di profilassi internazionale”⁹⁹.

Pertanto, gli artt. 1, 2 e 4 co. 1 della legge impugnata sono dichiarati incostituzionali per un duplice ordine di motivi: essi, infatti, da un lato travalicano i limiti riservati al legislatore nazionale, dall’altro dispongono che ciò avvenga con legge, nonostante la preclusione di tale fonte ad opera della legislazione statale.

Conseguentemente, anche le disposizioni di cui all’art. 4 co. 2 e 3 della legge regionale impugnata sono ritenute incostituzionali, in ragione del richiamo alle attività di cui all’art. 2 della medesima legge.

Non sono fondate, invece, le questioni di legittimità costituzionale promosse avverso gli artt. 3 e 4, co. 4, 5, 6 e 7, nonché avverso l’art. 3 co. 1 lett. h) della legge impugnata, atteso che le attribuzioni sanitarie e di protezione civile ivi previste competono, in linea di principio, alla Regione, venendo in rilievo la competenza legislativa residuale in materia di coordinamento e organizzazione degli uffici¹⁰⁰.

 

9. La pervasività della “profilassi internazionale” nella gestione dell’emergenza pandemica.

La motivazione della sentenza con cui la Consulta ha dichiarato la parziale incostituzionalità della legge valdostana si connota per la perentorietà con cui afferma la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella gestione della pandemia, “sottratta”, così si legge, “all’intervento del legislatore regionale”¹⁰¹.

È, infatti, ai sensi dell’art. 117 co. 2 lett. q) Cost. che i giudici rinvengono il fondamento dell’esclusività della legislazione statale, a conferma di quel trend giurisprudenziale inaugurato dal parere del Consiglio di Stato sul caso del Comune di Messina¹⁰² e ripreso, poi, anche dal giudice amministrativo calabrese¹⁰³.

Riconoscere la prevalenza della profilassi internazionale significa, di fatto, ancorare la competenza in capo allo Stato, senza possibilità di alcuno scostamento da parte delle Regioni e delle Province autonome, salvi i casi espressamente previsti dalla normativa statale e solo, come più volte ribadito dalla Corte costituzionale, mediante l’esercizio delle funzioni amministrative.

Secondo l’interpretazione fornita dalla Consulta, alla profilassi internazionale vanno ricondotti tutti gli interventi posti in essere per fronteggiare l’epidemia di Covid-19, peraltro senza “scomodare” la categoria delle competenze “trasversali”. Invero, i giudici costituzionali ritengono che le misure adottate nella gestione della crisi sanitaria rientrano di per sé nella materia in discorso, essendo funzionalmente destinate a contrastare e a contenere il contagio. In tal senso, è piuttosto emblematico il passaggio in cui la Corte costituzionale asserisce che “le materie che ad avviso della difesa regionale vengono incise dalle norme statali (impianti a fune, trasporti, eccetera) non vengono in rilievo in quanto tali, ma in quanto relative a luoghi in cui può diffondersi il contagio epidemico”¹⁰⁴.

Quanto al tema della leale collaborazione, pure richiamato in chiusura dell’ordinanza di sospensione, ove pare fungere da contrappeso alla compressione degli spazi di autonomia lasciati alle Regioni, va osservato quanto esso assuma scarso rilievo nella sentenza in discorso. Ivi, il principio è richiamato dai giudici per sostenere l’adeguatezza del coinvolgimento degli enti territoriali nell’adozione dei d.p.c.m., che, ai sensi dell’art. 2, d.l. 19 del 2020, devono essere preceduti dal parere dei Presidenti delle Regioni ovvero del Presidente della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, a seconda dell’ampiezza del territorio interessato dalle misure da adottarsi.

Non sono ammesse, invece, diversificazioni su base territoriale, all’infuori degli spazi d’intervento consentiti in via d’urgenza e per il tempo necessario ad aggiornare le previsioni nazionali alla curva epidemiologica da parte dello stesso legislatore statale.

Ancora, l’esercizio delle attribuzioni nelle materie di competenza concorrente, in specie della tutela della salute e della protezione civile, possono essere esercitate dalle Regioni soltanto “nei limiti in cui esse si inseriscono armonicamente nel quadro delle misure straordinarie adottate a livello nazionale”¹⁰⁵.

Sembra, dunque, che la Corte costituzionale abbia sposato la logica dell’accentramento, addirittura in termini che paiono assoluti, nella misura in cui si preclude alle Regioni qualunque intervento legislativo in difformità rispetto alle prescrizioni statali, in disparte la questione se sia in bonam o in malam partem. Se, infatti, prima della recente pronuncia della Consulta sembrava opportuno interrogarsi sulla possibilità di operare un distinguo tra le due ipotesi, a fronte del chiaro dettato dei giudici costituzionali sembra, invece, non esserci alcuno spazio per una legislazione regionale in deroga alla normativa statale. Né lo Stato potrebbe autorizzare un simile intervento, non potendo una fonte di rango primario derogare al riparto di competenze sancito dalla Costituzione. Per tale motivo, infatti, sono ritenute costituzionalmente conformi le previsioni statali che consentono alle Regioni di derogare alla disciplina nazionale, purché ciò avvenga nel rispetto dei limiti tassativamente previsti dalla disciplina medesima e, soprattutto, mediante l’esercizio di poteri amministrativi.

All’esito di tale pronuncia, risulta evidente quanto la profilassi internazionale subisca un’estensione eccezionale che, se da un lato appare giustificata dall’esigenza di assicurare una risposta unitaria e coordinata alla crisi pandemica, al fine di evitare che interventi territoriali difformi vanifichino la strategia complessiva attuata dal centro, dall’altro riduce sensibilmente i confini delle altre materie, relegate a un ruolo ancillare e secondario, con conseguenti ricadute sulle sbiadite competenze di Regioni e Province autonome.

Senza voler entrare nel dibattito in merito all’opportunità, finanche alla doverosità, di una differenziazione su base territoriale, è fuor di dubbio che, per fronteggiare l’emergenza sanitaria da Covid-19, si debba procedere unitariamente, almeno per quanto concerne le strategie di fondo, al fine di non vanificare gli sforzi fatti per arginare la pandemia in atto. È evidente pressoché a tutti come i delicati equilibri raggiunti dopo mesi e mesi di limitazioni, restrizioni e costi, umani prima ancora che economici, potrebbero essere compromessi da istanze territoriali, con possibili ricadute sulle Regioni confinanti e, di conseguenza, sull’intero Paese.

Ciò nondimeno, non si dovrebbe negare un ruolo decisionale alle Regioni e agli enti locali, i più vicini ai cittadini e, dunque, ai loro bisogni, che senz’altro si rivelerebbe più efficace se esercitato in linea con le direttive statali. In questo senso, il Governo, nel prendere decisioni valevoli su tutto il territorio nazionale, dovrebbe tenere conto delle indicazioni provenienti dal basso, in quello spirito di leale collaborazione tra centro e periferia tanto auspicato, ma ancora troppo poco attuato.