Le recenti statuizioni della Corte costituzionale sulla caccia. A margine delle sentenze Corte cost. nn. 7/2019, 10/2019 e 16/2019

Silvia Gimigliano[1]

 

Sommario: 1. Introduzione. 2. Corte cost., sent. 17 gennaio 2019, n. 7, circa le specie cacciabili. 3. Corte cost., sent. 25 gennaio 2019, n. 10, circa le zone destinate al solo allenamento dei cani. 4. Corte cost., sent. 8 febbraio 2019, n. 16, circa l’accesso dei cacciatori ad ambiti territoriali diversi. 5. Considerazioni conclusive.

 

1. Introduzione.

Questo scritto, essenzialmente ricognitivo, si propone di offrire un quadro delle recenti statuizioni della Corte costituzionale sull’eventuale violazione dell’art. 117, co. 2, lett. s), Cost. da parte di alcune disposizioni regionali in materia di caccia (per contrasto fra queste ultime e, quale norma interposta, la l. 11 febbraio 1992, n. 157, recante «Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio»[2]).

Come noto, la riforma del titolo V, parte II, della Costituzione, realizzata con l. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, ha profondamente inciso sul riparto di competenze legislative in materia ambientale.

Per quanto d’interesse ai fini del presente scritto, prima della sostituzione dell’art. 117 Cost. ad opera dell’art. 3 l. cost. 3/2001, (i) nella Costituzione mancava un riferimento testuale all’ambiente[3] e (ii) la caccia era indicata fra le materie di competenza concorrente (art. 117, co. 1, previgente). Per contro, in seguito alla riforma, l’art. 117 Cost. (i) riserva alla legislazione esclusiva statale la materia «tutela dell’ambiente» e «dell’ecosistema» (art. 117, co. 2, lett. s) e (ii) non menziona più la caccia, che risulta, pertanto, rimessa alla potestà residuale regionale ai sensi del co. 4.

A fronte delle profonde modifiche che hanno interessato l’art. 117 Cost., si può rilevare una costante nella giurisprudenza costituzionale precedente e successiva alla riforma del 2001: la concezione dell’ambiente «come “valore” costituzionalmente protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia “trasversale”, in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, che ben possono essere regionali, spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale»[4].

Dopo l’entrata in vigore della l. cost. 3/2001, la Corte ha individuato una «conferma» di questa linea interpretativa proprio nel co. 2, lett. s), del nuovo art. 117[5], rilevando che la disposizione «esprime una esigenza unitaria per ciò che concerne la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, ponendo un limite agli interventi a livello regionale che possano pregiudicare gli equilibri ambientali»[6].

Nel delineare i rapporti tra art. 117, co. 2, lett. s), Cost. e potestà residuale regionale in materia venatoria, ha quindi chiarito che le Regioni sono tenute al rispetto della «disciplina statale rivolta alla tutela dell’ambiente e dell’ecosistema… ove l’intervento statale sia rivolto a garantire standards minimi e uniformi di tutela della fauna, trattandosi di limiti unificanti che rispondono a esigenze riconducibili ad ambiti riservati alla competenza esclusiva dello Stato»[7].

Attraverso le sentenze nn. 7/2019, 10/2019 e 16/2019 la Corte si esprime sulla costituzionalità di disposizioni legislative regionali rispettivamente in tema di specie cacciabili, zone destinate al solo allenamento dei cani ed accesso dei cacciatori ad ambiti territoriali diversi.

 

2. Corte cost., sent. 17 gennaio 2019, n. 7, circa le specie cacciabili.

Questa pronuncia ribadisce il principio in base al quale le Regioni, nell’esercizio della propria competenza legislativa in materia venatoria, possono restringere il novero delle specie cacciabili, derogando in melius ai livelli minimi di tutela fissati dalla l. 157/1992.

La sentenza origina da una serie di questioni di legittimità costituzionale sollevate dal TAR Piemonte relativamente agli artt. 39, co. 1, l. Regione Piemonte 22 dicembre 2015, n. 26, e 1, co. 1, l. Regione Piemonte 27 dicembre 2016, n. 27[8]. Il giudice a quo ipotizzava che tali disposizioni violassero gli artt. 102, co. 1, e 117, co. 1 e 2, lett. s), Cost.

La Corte non ha accolto nessuna delle questioni di costituzionalità sottoposte al suo esame.

L’ordinanza di rimessione ravvisava anzitutto un possibile contrasto, sotto due distinti profili, fra le disposizioni censurate e l’art. 117, co. 2, lett. s), Cost.

Il primo asserito profilo di contrasto si fondava sul rilievo che gli artt. 39, co. 1, l. Regione Piemonte 26/2015 e 1, co. 1, l. Regione Piemonte 27/2016 vietano l’abbattimento, la cattura e la caccia di specie che risultano, per contro, cacciabili in base all’art. 18, co. 1, l. 157/1992.

Il TAR Piemonte deduceva che le disposizioni regionali ledessero regole minime uniformi di tutela dell’ambiente, fissate appunto dalla legge statale.

La Corte non condivide questa tesi, ritenendo che essa si basi sul presupposto che, in seguito alla riforma del titolo V del 2001, la l. 157/1992 avrebbe cessato di essere una legge quadro e non sarebbe in alcun modo suscettibile di essere derogata dalla legislazione regionale.

Invero, atteso il «carattere trasversale» della materia «tutela dell’ambiente» e «dell’ecosistema»[9], le Regioni possono senz’altro, nell’esercizio delle proprie competenze legislative, derogare in melius ai livelli minimi di tutela fissati dalla l. 157/1992[10].

Le disposizioni impugnate risultano in linea con il sopraddetto principio. Infatti, come evidenzia la Corte nel solco di sue precedenti pronunce[11], «sia l’art. 39, comma 1, della legge reg. Piemonte n. 26 del 2015, sia l’art. 1, comma 1, della legge reg. Piemonte n. 27 del 2016, estendendo il divieto di caccia a specie che, sulla scorta dell’art. 18, comma 1, della legge n. 157 del 1992, sarebbero cacciabili, non si risolvono in una riduzione della soglia minima di tutela della fauna selvatica, ma risultano, al contrario, più rigorosi rispetto alla disciplina statale, nella direzione quindi di un legittimo incremento della suddetta protezione minima».

La Corte sviluppa le relative argomentazioni ricorrendo a più tecniche interpretative[12], e nello specifico: (i) all’argomento ab exemplo, attraverso il costante riferimento a propri precedenti[13]; (ii) all’argomento storico, ove sottolinea che «la natura di valore universale» ascrivibile all’ambiente, «già ricavabile» prima della riforma del titolo V «dagli artt. 9 e 32 della Costituzione, trova ora conferma» nell’art. 117, co. 2, lett. s), Cost.; (iii) all’argomento a fortiori, nel passo in cui osserva che la facoltà di derogare in melius alla disciplina statale va riconosciuta alle Regioni, a maggior ragione, in materia di caccia[14]; (iv) all’argomento sistematico, ove ravvisa nelle disposizioni impugnate «una coerente attuazione del principio autonomista», in continuità con la previgente normativa venatoria piemontese; (v) all’argomento naturalistico, al quale pare in qualche misura riconducibile l’accenno alla «particolare sensibilità della comunità regionale piemontese al valore costituzionale dell’ambiente e dell’ecosistema».

Il secondo asserito profilo di contrasto con l’art. 117, co. 2, lett. s), Cost. si fondava sulla pretesa violazione del principio, ricavabile dall’art. 18, co. 2 e 4, l. 157/1992, secondo cui il calendario venatorio dev’essere adottato dalle Regioni tramite atto amministrativo.

La Corte smentisce l’impostazione del rimettente, chiarendo che con gli artt. 39, co. 1, l. Regione Piemonte 26/2015 e 1, co. 1, l. Regione Piemonte 27/2016 non è stato approvato alcun calendario venatorio, perciò essi «in nessun modo hanno inciso in peius sugli standard minimi e uniformi di protezione della fauna».

A sostegno della constatazione, adduce l’argomento c.d. economico: evidenzia che durante la vigenza delle disposizioni impugnate sono stati sì approvati calendari venatori, ma con deliberazioni di Giunta regionale[15].

Di qui l’infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate con riferimento all’art. 117, co. 2, lett. s), Cost.

Le ulteriori questioni all’attenzione della Corte[16] sono state dalla stessa dichiarate inammissibili perché non sorrette da sufficiente motivazione.

 

3. Corte cost., sent. 25 gennaio 2019, n. 10, circa le zone destinate al solo allenamento dei cani.

Con questa pronuncia la Corte costituzionale, adita in via principale dal Governo, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 17, co. 50, lett. i), n. 5), l. Regione Lazio 14 agosto 2017, n. 9.

La disposizione, modificativa dell’art. 17, co. 9, l. Regione Lazio 2 maggio 1995, n. 17, definiva il periodo di operatività e l’ampiezza delle zone destinate al solo allenamento dei cani ai fini dell’esercizio venatorio[17]. Si poneva, pertanto, in contrasto con l’art. 10 l. 157/1992[18], che affida la disciplina di tali aspetti al piano faunistico-venatorio.

Nell’argomentare in proposito, la Corte si serve (i) dell’argomento ab exemplo, richiamando propri precedenti[19], e (ii) dell’argomento teleologico, ove valorizza la ratio della disciplina statale sulla pianificazione, consistente nell’assicurare «garanzie procedimentali… funzionali all’equilibrio degli interessi in gioco, esprimendo una regola di tutela ambientale inderogabile per le Regioni».

Di qui il rilievo secondo cui «la disposizione impugnata eccede la competenza regionale relativa alla caccia e, pertanto, determina la violazione dedotta dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.».

 

4. Corte cost., sent. 8 febbraio 2019, n. 16, circa l’accesso dei cacciatori ad ambiti territoriali diversi.

Con questa pronuncia è stato definito il giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 67, co. 1, l. Regione Veneto 29 dicembre 2017, n. 45, promosso in via principale dal Governo.

La disposizione introduce nella l. Regione Veneto 9 dicembre 1993, n. 50 l’art. 19-bis, recante «Sistema regionale di prenotazione e disciplina per l’esercizio della mobilità venatoria dei cacciatori del Veneto»[20].

Il Presidente del Consiglio dei ministri lamentava la violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell’ambiente in relazione agli artt. 12[21], co. 5, e 14[22], co. 5, l. 157/1992.

Quanto alla prima disposizione interposta, in base alla prospettazione del Presidente del Consiglio dei ministri il nuovo art. 19-bis l. Regione Veneto 50/1993 avrebbe consentito di esercitare la caccia «in forme e modalità ulteriori rispetto a quelle individuate dall’art. 12», co. 5, l. 157/1992[23].

Tale censura viene giudicata dalla Corte «inammissibile per radicale difetto di motivazione».

Quanto alla seconda disposizione interposta, il ricorrente lamentava l’introduzione, da parte dell’art. 19-bis, di «un sistema “automatizzato” di autorizzazione all’accesso di ciascun cacciatore in un ambito territoriale di caccia diverso da quello in cui risulta iscritto, senza prevedere che tale accesso sia subordinato, come prescrive… l’art. 14, comma 5, della legge n. 157 del 1992, al previo consenso degli organi di gestione dell’ambito territoriale nel quale l’accesso deve essere autorizzato».

Nell’esaminare questa censura, la Corte evidenzia anzitutto che «la materia della caccia rientra, dopo la revisione del Titolo V…, nella potestà legislativa residuale delle Regioni, le quali sono nondimeno tenute a rispettare i criteri fissati dalla legge n. 157 del 1992 a salvaguardia dell’ambiente, che costituisce oggetto di una competenza statale esclusiva, di carattere trasversale. Più precisamente, tale

legge stabilisce il punto di equilibrio tra «il primario obiettivo dell’adeguata salvaguardia del patrimonio faunistico nazionale e l’interesse […] all’esercizio dell’attività venatoria» …; conseguentemente, i livelli di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema da questa fissati non sono derogabili in peius dalla legislazione regionale».

Scarta, in base all’argomento letterale e all’argomento c.d. psicologico[24], la tesi della Regione Veneto, secondo cui il sistema in parola avrebbe consentito ai cacciatori di ottenere una mera prenotazione.

Rileva tuttavia, impiegando l’argomento teleologico, come il sistema prescritto dall’art. 19-bis risulti in linea con la ratio del «previo consenso» degli «organi di gestione» di cui all’art. 14, co. 5, l. 157/1992 (consistente nel «permettere un’attività di controllo da parte dell’amministrazione competente» circa «l’adeguatezza del rapporto tra i cacciatori autorizzati e la porzione di territorio interessata»)[25].

Di qui l’affermazione che la disciplina impugnata non comporta «una deroga in peius del livello di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema garantito dalla legislazione statale, e in particolare dell’art. 14, comma 5, della legge n. 157 del 1992».

La questione è, dunque, giudicata infondata.

 

5. Considerazioni conclusive.

Volendo tirare le fila di quanto finora esposto, si può osservare che le sentenze annotate precisano, sotto differenti aspetti, il rapporto fra materia “trasversale” della tutela dell’ambiente e materia venatoria, con riferimento, in particolare, alla necessità che il legislatore regionale si attenga a regole minime uniformi stabilite dalla l. 157/1992.

Le soluzioni offerte dalla Corte sono riconducibili a diversi filoni interpretativi (principio della derogabilità in melius, teoria del punto di equilibrio e/o principio dell’inderogabilità in peius, da parte delle Regioni, dei livelli minimi di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema fissati dalla legge statale)[26].

In ultima analisi ed in estrema sintesi:

—   la sentenza n. 7/2019 ribadisce il principio in base al quale le Regioni possono derogare in melius alla soglia di tutela fissata dall’art. 18, co. 1, l. 157/1992, restringendo il novero delle specie cacciabili. Il ragionamento della Corte sul punto è sviluppato attraverso più argomenti interpretativi. La stessa sentenza nega, inoltre, che le disposizioni regionali impugnate violino il principio (ricavabile dall’art. 18, co. 2 e 4, l. 157/1992) secondo cui il calendario venatorio dev’essere adottato dalle Regioni tramite atto amministrativo, ricorrendo all’argomento economico e deducendo il rispetto del principio dell’inderogabilità in peius;

—   la sentenza n. 10/2019 chiarisce che le Regioni non possono definire con legge il periodo di operatività e l’ampiezza di zone destinate all’allenamento dei cani, trattandosi di aspetti affidati dall’art. 10 l. 157/1992 al piano faunistico-venatorio. La statuizione è motivata con l’argomento teleologico; questo stesso argomento consente alla Corte di introdurre nella propria riflessione considerazioni riconducibili alla teoria del punto di equilibrio, ove sottolinea che la disciplina sulla pianificazione di cui alla l. 157/1992 individua in via definitiva l’«equilibrio degli interessi in gioco, esprimendo una regola di tutela ambientale inderogabile per le Regioni»;

—   la sentenza n. 16/2019 chiarisce che è costituzionalmente legittima una disposizione regionale la quale, pur introducendo un sistema di autorizzazione automatica all’esercizio della caccia in ambito territoriale diverso da quello di iscrizione, soddisfi l’esigenza di verifica sottesa al requisito del «previo consenso» degli «organi di gestione» prescritto dall’art. 14, co. 5, l. 157/1992. L’uso dell’argomento teleologico emerge qui con particolarmente evidenza. La Corte adotta anche in questo caso la teoria del punto di equilibrio, precisando, al contempo, che la disposizione impugnata non ha implicato una deroga in peius del livello di tutela garantito dalla legge statale.